Consulta sobre Regulação de Plataformas Digitais

Quase trinta anos após o surgimento da Internet comercial, verifica-se a necessidade de novas formas de se classificar os atores que atuam em suas diversas camadas. Uma das designações amplamente difundida é o termo “plataformas digitais”, adotado nesta consulta.

A regulação das plataformas digitais precisa considerar a diversidade de tipos de serviços e modelos de negócios oferecidos por esses atores, como plataformas de redes sociais, comércio eletrônico, plataformas de notícias, mecanismos de busca, aplicativos de mensagem privada etc. Há uma variedade de dimensões possíveis, como o tipo de serviço oferecido, os mecanismos de remuneração, os padrões de relação com usuários, entre outros.

Buscando a proporcionalidade de medidas legais e regulatórias e a diversidade dos modelos e tamanhos de plataformas digitais, entende-se, a princípio, que essa regulação deve ser assimétrica. Há diversos critérios apontados como possíveis pela literatura e pela regulação internacional para identificar aquelas plataformas que oferecem maior risco à sociedade e, portanto, merecem maior atenção à definição de suas obrigações regulatórias.

As plataformas digitais desempenham funções relevantes na economia, conectando empresas e usuários (profissionais ou consumidores) e criando novas oportunidades de negócios. Contudo, algumas plataformas, de grandes dimensões e com fornecimento de serviços indispensáveis, podem explorar um conjunto de características e estratégias para garantir vantagens competitivas, incorrendo, muitas vezes, em distorções do mercado e abusos de posição dominante. Algumas plataformas gozam de enormes economias de escala, de efeitos de rede – aproveitando sua natureza multilateral -, de integração vertical e das vantagens decorrentes da concentração de dados nessa economia. Pode-se chegar ao controle sobre ecossistemas inteiros, sendo estruturalmente difícil que a posição dessas plataformas seja desafiada, disputada, ou regulada. Essa combinação de estratégias, somada ao enorme poder econômico, tem a potencialidade de resultar em uma série de efeitos negativos sobre a economia, como desequilíbrios graves nas relações comerciais, em detrimento de preços, qualidade, lealdade na concorrência, escolha e inovação no setor digital. Uma diversidade de atores aponta, então, a insuficiência dos instrumentos regulatórios atuais, ex ante e de mecanismos do antitruste, para resolução desses novos problemas. Assim, com vistas ao enfrentamento destes e de outros desafios, faz-se necessário mapear os riscos ofertados pelas atividades das plataformas digitais para a concorrência, consumo, abuso de poder econômico e concentração econômica e de dados, bem como as medidas necessárias para mitigar tais riscos – como solicitaremos que você faça nesta seção.

No contexto da Internet, a soberania digital é um termo em disputa, mas, para a finalidade desta Consulta, refere-se à capacidade de o país proteger e desenvolver sua infraestrutura digital autonomamente e garantir a proteção de dados pessoais e estratégicos de seus cidadãos5. Plataformas desenvolvem estratégias baseadas em infraestruturas para oferecer os mais variados serviços, com capacidade de configurar espaços e condições de interação de acordo com seus interesses. Alguns pesquisadores apontam, por exemplo, que uma série de serviços e mercados têm sofrido um processo de plataformização. As grandes plataformas, assim, emergem como lógica organizacional de mercados e áreas essenciais da vida em sociedade, podendo impactar capacidades estatais de desenvolvimento, atuação em políticas públicas e, em última instância, sua soberania. Um passo essencial para enfrentar esses desafios é mapear os riscos relacionados a ameaças soberania digital e ao desenvolvimento tecnológico, e as medidas necessárias para mitigar tais riscos – como solicitaremos que você faça nesta seção.

As dimensões e alcances das atividades das plataformas envolvem uma série de transformações nas formas e condições do trabalho. Há uma variedade de trabalhos mediados por plataformas que envolvem deslocamento, como transporte de passageiro, limpeza, entregas, dentre outros. Há também o trabalho online, em grande parte mediado ou executado por meio de plataformas, como tradução, design, treinamento de sistemas de IA etc. Existe, ainda, uma grande quantidade de usuários que produzem conteúdos nas plataformas profissionalmente e que dependem fortemente das condições e estrutura dessas empresas (como especialistas em marketing digital e influencers). Nesse sentido, muitos pesquisadores apontam uma série de desafios e desequilíbrios deste novo contexto; assim, com vistas ao enfrentamento destes e de outros desafios, faz-se necessário mapear os riscos ofertados pelas atividades das plataformas digitais para o trabalho decente, bem como as medidas necessárias para mitigar tais riscos – como solicitaremos que você faça nesta seção.

As plataformas tornaram-se parte importante da economia e da vida política e social. Nesse sentido, os modelos de negócio das plataformas e a forma pela qual se estruturam e condicionam o acesso, por meio algoritmos complexos, suscitam uma série de preocupações sociais. As grandes plataformas, especialmente aquelas que prestam serviços atualmente indispensáveis, como mecanismos de busca ou redes sociais, podem ser utilizadas para influenciar a opinião pública, por meio de campanhas de desinformação coordenadas. Pesquisadores têm apontado efeitos negativos do uso das plataformas nos processos democráticos e eleitorais, bem como em segurança e saúde públicas. Observa-se, também, a circulação de conteúdos ilegais e nocivos, como de incitação ao ódio ou conteúdos pedopornográficos. Apontam-se, assim, possibilidades de impactos em diversos direitos fundamentais, como à dignidade humana, à liberdade de expressão, além do direito à informação, à privacidade, à proteção de dados, à não discriminação, incluindo os direitos da criança e a defesa dos consumidores. O debate sobre a construção de um ambiente online seguro e confiável, e que respeite os direitos fundamentais, passa por discutir a regulação de plataformas digitais. Um passo essencial para isso é mapear os riscos decorrentes das atividades das plataformas para a democracia e os direitos humanos, e as medidas necessárias para mitigar tais riscos – como solicitaremos que você faça nesta seção.

Iniciativas em âmbito público e privado, em nível global, reconhecem a necessidade de obrigações de transparência mais rigorosas para grandes plataformas, desfrutando atualmente de um bom nível de consenso entre os diferentes setores da sociedade. O desafio imposto às medidas de mitigação relacionadas à falta de transparência é definir princípios, diretrizes e critérios claros para orientar decisões sobre o que se deve publicizar, para quem, em que contexto e de que forma, além de detalhar medidas e obrigações de transparência específicas para plataformas digitais, respeitando os diversos contextos de atuação.

As plataformas digitais desenvolvem atividades de grande complexidade e transversalidade, de modo que estão sujeitas a diversas regulações e sob diversos entes regulatórios. Há uma gama de desafios e possibilidades de arranjos institucionais e mecanismos de autorregulação para a implementação da regulação de plataformas, os quais podem envolver distintos órgãos do governo, diversas agências reguladoras e autoridades, bem como diálogos com a sociedade civil, conselhos e associações privadas. Surgem, portanto, questões sobre competência, legitimidade e coordenação entre todos estes atores e possíveis novos organismos para plataformas digitais. Assim, com vistas ao enfrentamento destes e outros desafios, faz-se necessário formular os arranjos dessa arquitetura regulatória – como solicitaremos que você faça nesta seção.